大部制治理结构优化的推进策略与支持机制

2019-09-24 作者:金莎政策   |   浏览(135)

互联网大数据时代的到来,已成为人类不可阻挡的趋势。当下,互联网大数据正悄悄包围着我们,不仅给人们带来便利和机遇,而且也日益影响着经济社会发展和政府的治理。它犹如一座“富矿”,蕴藏着巨大的价值。

大部制改革是权力结构与治理结构互动优化的过程。在宏观层面,推进大部制治理结构的优化需要以战略性价值作为规范,以此防止改革的碎片化。同时,需要在整体视野下统筹党政大部制改革,开发存量治理资源,并以非均衡的权力配置模式,实现权力变革的配置效率。此外,通过差别化的动力源建设来实现自我结构性优化。在中微观层面,则需要信息共享机制、法制化协调机制、以行政质量评估为中心的反向促进机制、责任共担机制等来促进合作治理格局的形成。

那么,如何利用好互联网大数据这座“富矿”服务于法治政府建设?它的正确打开方式是什么?9月28日,在省委副书记、省长尹力主持召开的省政府常务会议上,西南财经大学教授唐清利讲解了互联网大数据时代的法治政府建设有关内容。

Promoting Strategies and Supporting Mechanism for Structure Optimization of Super Ministry Reform

现状:网民规模大政府必须拥抱互联网

徐晓林,华中科技大学公共管理学院教授、院长,Xiaolin@mail.hust.edu.cn;朱国伟,武汉大学政治与公共管理学院讲师,gwzhucn@126.com。

互联网时代的法治政府建设就是充分利用新一代互联网技术,充分运用互联网思维与方法论,加快转变政府职能,加快改革治理方式,加快集聚治理资源,加快创新治理格局,加快保障信息安全……唐清利教授说如何在“十三五”期间,顺应互联网时代引起的人类生产生活方式重大变革,抓住机遇,迎接挑战,为法治政府建设装上“互联网+”的创新发展引擎,任重道远,意义重大。

【内容提要】大部制改革是权力结构与治理结构互动优化的过程。在宏观层面,推进大部制治理结构的优化需要以战略性价值作为规范,以此防止改革的碎片化。同时,需要在整体视野下统筹党政大部制改革,开发存量治理资源,并以非均衡的权力配置模式,实现权力变革的配置效率。此外,通过差别化的动力源建设来实现自我结构性优化。在中微观层面,则需要信息共享机制、法制化协调机制、以行政质量评估为中心的反向促进机制、责任共担机制等来促进合作治理格局的形成。

在这里,我们先跟随唐清利教授来看一组数据:截至2018年6月30日,我国网民规模达8.02亿,互联网普及率为57.7%。如此庞大的规模,就要求政府必须拥抱互联网,改变自己的行为方式,借助法治的互联网建成法治政府。

The super ministry reform is an interactive optimization process of the power structure in the government. At a macro level, this process needs to be guided by a strategic value so as to prevent the fragmentation of the reform The reform should also have an overall plan in order to maximize the efficacy of resource allocation. Moreover, the structural differentiation should be realized through the construction of multi-sources of motivation. At the medium and micro-level, information-sharing mechanism, the evaluation mechanism, and the responsibility-sharing mechanism should used to promote the formation of a reasonable collaborative governance.

唐清利教授指出,当前各地各部门都把“一张网一个中心一朵云”作为推进政务信息化建设的重点,确定了时间表和路线图。但是,法治政府建设不仅在于使用互联网大数据,更是借助互联网大数据实现法治。

【关 键 词】大部制治理/治理结构/权力结构the super ministry governance/the governance structure/the power structure

要求:大数据背景下政府改革势在必行

“十八大”以后,在建设“人民满意的服务型政府”的目标下,大部制改革被定位为推动政府职能转变、深化行政体制改革的重要内容。“大部制”又称“大部门体制”,就是在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务范围雷同的事项,集中到一个部门进行管理。①虽然自“十七大”以来,学术界对于大部制改革的目标、改革的路径以及实现机制进行了大量的探讨,但总体而言因对大部制改革的理论本质缺乏一个深入的分析,以至于相应的对策性分析在宏观上缺乏对中国政治现实的契合,在微观上缺乏可操作性。由此,大部制改革的实践仍因循以机构改革为中心、封闭于政府系统的传统逻辑。“大部制”不能等同于简单的部门合并,即变为“大部门”改革,只有在宏观的总体性视野下,将其作为一种新的治理形式和治理载体,置于公共治理结构优化的框架中,才能真正以大部制改革推动行政体制改革。

唐清利教授介绍,互联网时代的创新性理念、元素、结构、技术和基础已成为国家战略行动的重要方式,他认为“互联网+法治政府”将有力地推动法治政府在观念、思维、制度、结构和行动方面发生革命性的变革。主要体现在四个方面:

一、大部制权力结构变革与治理结构优化

一是理念基础的转变,“互联网+法治政府”具有去中心化、开放性、自治性等特征。

由大部门行政向大部制治理的转变

二是权力结构的重塑,“互联网+”时代将会在很大程度上重塑政府权力结构,从原有的以行政权为中心、以管理为中心的对抗性权力关系结构,转变成为以相对人为中心、以服务为中心的合作性共治的关系结构。

传统对“部门行政”的理解是封闭化的,部门机构以行政职责范围为界开展行政行为,在闭合、有界的行政单位内形成了“三叶草式”离散型治理形态。“部门主义”则是这一现象的极端表现。如果实行“大部制”是简单地把职能相近、业务雷同部门进行合并或拆减,大部制改革就难以跳出历史的窠臼。大部制改革中决策、执行、监督分化的职能模式属于功能上的划分,并非组织机构或主体的机械限定。换言之,“行政三权”(即行政决策权、行政执行权和行政监督权)的功能分化后,其具体承担载体既可以由政府组织来承担,亦可由社会组织来承担。即使在大部制下,由于部门所辖职能范畴、行政资源及行政能力仍相对有限,通过跨越部门边界进行资源结构的更新与优化,实现治理资源的自我再生也是必需。进而,大部制改革必须实现大部门行政思维向大部制治理理念的转变。在“治理”这一非政府为必然核心的公共问题解决模式中,企业、非营利组织、公民等都可以通过合同外包、特许经营、政府补助、自我服务等形式参与到大部制“行政三权”建设中来,成为大部制治理结构中的可选择主体。同时,由于与政府职能调整并进的大部制改革涉及职能与权力的重新配置,关涉政府与社会、政府间、政府与党群机构及事业单位等多元主体间关系的调整。因而,大部制治理也是改革实践面临的现实。

三是组织结构变革,“互联网+法治政府”的组织结构将呈现扁平化和多元化。

作为治理结构变革的大部制改革

四是进入平台治理时代,“互联网+法治政府”的平台特征是“开放互动一体化”,“互联网+法治政府”是一个多元参与协同共治的治理模式,要突破市场和政府二元对立和单一的主导模式。

大部制改革可以划分为两种模式,一是实体性大部制,即部门内的功能性分化,决策权、执行权、监督权由部门内某个机构专属。二是非实体性大部制,即在部门之间,决策权、执行权、监督权分属不同的部门。在前一种意义上的实体性大部制更多地指称部门内部治理,而后一种非实体性大部制作为一种政府治理模式的理解则更为准确和合理,它所涉及的是国家公共治理结构的总体。当前的大部制改革及其“行政三权”建设所涉及的是大部门内外两方面的治理结构优化,内部体现为行政决策、执行、监督的权力关系或主体关系;外部则涉及人大、党委、政协、司法等国家权力主体,即不再限于“行政三权”的范畴,但这两方面都以形成相互制约又相互协调的权力运行机制和运行体系为目标。因而,在这一改革系统中,大部制改革具有纵横交叉、辐射带动和影响全局的效应。所以说,“大部制”是公共治理结构的一部分,其改革也触动着公共治理结构,必然对其他治理主体提出变革的要求,并推动公共治理结构的整体变迁。②

而基于互联网大数据时代法治政府建设的趋势和特征,唐清利教授认为,互联网时代,信息数据从封闭走向开放,人们从被动走向主动,任何行政主体之间都可以互联互通和对话,以至于不同行政主体可以直接获取自己所需信息数据,直抵最基础、最原始的数据和事实真相,这就打破传统管理和运行模式。因此,在大数据背景下,迫切需要一个规范的、开放的、高效的、诚信的政府,需要一个扁平化、反应灵敏、高度融合的政府,政府改革势在必行。

二、大部制治理结构优化的推进策略

对策:利用大数据提升决策、管理、服务能力

一般而言,由于权力结构的结构化定制了治理结构,社会治理的优化亦应从权力结构的调适做起。同时,权力结构的制约与协调机制随着权力功能的分解、权力关系的调整必将由内而外产生变革的要求,亦即内部功能性优化也会产生外部效应。大部制下的“行政三权”建设则成为推进治理结构优化的关键所在。同时,大部制治理结构的调整优化需要置于与国家、社会等治理主体关系中来考察和实现。当权力结构进行内外重整的时候,大部门内部与外部的治理结构优化也需要同时进行。部门内部在建立合理的职责体系、权力配置及运行机制的同时,也需要关注内外治理结构的衔接互动。

说一千道一万,互联网大数据再好作用再大,利用得好才是真的好。在互联网大数据背景下,运用大数据完善社会治理、提升政府服务能力正成为趋势。那么,四川该如何运用大数据助推法治政府建设?唐清利教授梳理出了四个方面对策措施:

以战略性的价值结构指导改革

加快推进体制机制改革──

政府职能的目标模式定位问题决定了大部制改革的空间和历史定位。大部制改革其本质是政府职能的价值指向与价值结构的调整。总体而言,政府管理仍然存在着粗放式的弊端,管得过多,但管得不精,距离专业性的精细化治理尚远。大部制改革是在政府专业化管理能力较弱、组织功能并未厘清的情况下的统一。而且,原有的部门设置并没有真正实现专业化的精细化设置,这本身就存在职能结构和职能内容不清的问题,并没有达到市场化高度发展所推动的专业化管理,进而催生专业化整合的需求。因而,大部制是在官僚制发展不充分的情况下展开的,具有适应性改革的调适特征。这使权力结构安排和运行机制建设从历史的角度看,都必然带有暂时性或者策略性特征。同时,我国社会转型与发展不平衡也使权力结构安排与运行机制建设在不同地区、不同层级又必须体现差异性,所以,一致性的制度安排也是不可能和不合理的。这些必然影响权力结构安排的稳定性、合理性与运行机制建设的有效性。

一是推进行政体制改革。“放管服”改革实质是政府与公民对公共生活的合作治理,因此“放管服”改革需重视网络民意,引导网络舆论,建立公众参与治理机制,用互联网带动法治政府的建设。

顶层设计首先是理念共识,其次是理念指导下的制度共识。统筹不同发展阶段和不同地区的改革模式的基本方法即是以一种战略性的价值结构来进行引导和规范。党的十八大报告在谈到行政体制改革时提出,要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。这体现了政府理念的转变,是大部制改革与治理结构优化的价值空间。大部制改革需要既能回应当下的需求,又具有未来价值关怀,同时关注现实与目标之间工具结构的战略性价值结构安排。更为根本地讲,只有在合理的战略性价值结构指导下的工具选择以及改革的现实回应才更具可行性,才更加符合社会需求,而更具有实践价值。这一价值规范可以作为对地方政府及其部门改革创新的“元评估”规则,即在多元的地方大部门创新中,不做强制规范,但又不使其失范。在纵向政府间事权尚不明晰的情况下,战略性价值指导在防止改革碎片化、无序化的同时亦可为探索式创新提供空间。

二是健全行政法律责任追究制度,构建责任政府。为建设法治政府、构建法治四川,必须进一步健全行政法律责任追究制度,明确行政法律责任范围和责任对象、责任追究主体和责任追究程序,维护社会公正,促进社会稳定与和谐。

统筹党政大部制改革

三是健全政府解决纠纷机制。必须整合四川各级政府解决纠纷机制,充分发挥法治功能,通过互联网进行信访,及时公开信息,让公民足不出户也可以解决纠纷。

在广义上,我国的行政管理体制涉及与国家公共行政管理相关联的诸方面的法权主体及其相互关系,并以这些法权主体相互关系的改变或调整为体制改革的核心内容。由于中国共产党“总揽全局、协调各方”的领导地位,以及“议行合一”、“党管干部”、“归口管理”等政治体制特性,大部制改革的思路和方向必然会涉及政党、人大等系统,因此是跨党政的。因而,大部制改革的一个深层次的问题是:如何在协调政党、人大、政府、法院等组织关系的基础上,整合分布在这些组织中的决策、执行与监督权,并且实现三种权力之间的相互制约与相互协调。正如有学者指出的,顶层权力结构的合理配置实际上是党委、政府、人大、政协四种权力结构如何科学配置的问题。顶层权力格局有缺陷,只靠政府的大部制管理模式是解决不了根本性问题的,即使频繁地进行机构调整、裁减、合并和重组,也很难理顺大的权力关系格局。这其中最为关键的是党委与政府、党委与人大的关系。

四是立法者要从做“秩序的维护者”的理想中超脱出来,做专业的观察者。

将决策、执行、监督相互制约与相互协调的改革视阈局限于行政系统内部是导致改革难以推进的重要原因。党政职能与机构的系统性转变是大部制改革深化推进的重要基础和条件。应将大部制改革置于国家权力结构宏观优化的框架下审视,为大部制的改革提供更为广阔的体制空间和改革效率的展现空间。在党政功能协调的整体权力架构下,真正贯彻党“总揽全局、协调各方”领导地位的实现方式。将自身职能定位于事关国家全局的政治领导、组织领导和思想领导方面,解决“双轨行政”的问题。在改革中职能重叠的党政机构,可借鉴纪委监察、对外宣传等党政机构综合设置的方式,采取“一个机构两块牌子”或者合署办公等形式,统筹考虑机构设置。这不仅关系到大部制运行的效率,也决定着大部门内权力结构和运行机制建设的有效性。从这方面来看,党委机构的大部制改革更具政治与社会意义。

强化政府顶层设计──

开发存量治理资源优化大部制治理结构

一是树立大数据的战略思维,把行政管理和公共服务做到极致,让数据为老百姓“跑腿办事”,让数据为政府决策和精细化管理服务;二是建立大数据时代法治政府建设统筹协调机制;三是制定关于推进大数据时代法治政府建设的实施意见;四是探索建立全省统一的政务大数据平台,汇集、存储、共享、开放公共数据及其他数据,推动政府数据整合和管理,不断提升政府治理能力和水平。

在大部制治理结构优化中,培育新型治理资源的增量改革的同时,应发掘作为存量形式的既有制度资源与组织资源的潜能。

利用大数据不断提升决策、管理、服务能力──

首先,延展以主要领导干部为重点的决策评估制度。县以上党政主要领导干部一直是干部队伍建设的重点,将其作为主要监督对象并以决策责任为主要监督内容尤其体现在《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等一系列文件中。对于大部制治理而言,在落实和加强既有的以决策议事规则为中心的党政问责要求的同时,更主要的是对部门内的核心行政官员、执行机构和执行主体行为的规范和约束。将建立健全决策风险评估机制、决策失误责任追究制、纠错改正机制等延展到部门内部的机构层次、管理型岗位的行政人员乃至契约型机构的核心人员上。

一是运用大数据提高行政决策水平。二是运用大数据促进政府治理的精细化、人性化。树立“人在干、数在转、云在算”意识,实现行政权力和公共服务网上运行、网上共享、网上互认。三是实行精细化立法,从源头上规范行政权力实施主体、条件、标准、程序及期限等,不断提高政府履职能力和水平。

其次,工、青、妇等组织功能的调整。工会、共青团、妇联等人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带,其作为参政议政渠道,推动决策民主化方面的功能更加受到重视。十七届四中全会从加强和改进党的群众工作的角度,在建设中国特色社会管理体制目标下,在人民团体的功能定位中又增加了“服务群众”的要求。通过发挥它们的决策、执行和监督功能,引导和带动社会组织,不仅有助于形成合理的社会治理秩序,也可以在党政系统之间建立良好的执行协调机制。同时,推进事业单位改革,通过改造事业单位的功能结构来优化部门执行结构,形成大部门治理的执行网络。

将互联网社会监督纳入法治化轨道──

最后,强化议事协调机构的决策协调与监督功能。议事协调机构通常由权力层级较高的领导和部门牵头、联合各相关机构组成,承担着政策研究和规划、信息交流与沟通、政策执行的协调与监督等功能(赖静萍、刘晖,2011)。各级政府议事协调机构一般称为“委员会”或“领导小组”,如信息化领导小组、节能减排工作领导小组、减灾委员会等。它们都具有协调部门权限冲突、进行综合决策、执行监督的功能。虽然大都由某一专项任务或重点工作推动成立,但作为一种治理机制已渐趋制度化。富阳大部制改革中的“专委会”模式实际上就类似于领导小组制度。在总结我国既有的议事协调模式经验的基础上,可以尝试强化议事协调机构的决策及议事监督功能,但同时也要注意协调机构的权力干预与部门自主性的关系。

互联网提供了一种更为直接、快捷的监督渠道,扩展了公民监督的广度和深度,使公民能充分发挥其民主监督的主体地位。但是也要依法治的思维和方式对待互联网监督,必须树立“司法最终裁判”的法治原则,完善互联网行业自律规则、执法规范、管理制度,实现涵盖互联网在内的全面法治。同时,互联网时代大数据平台对于安全稳定和社会治理具有的影响极大,必须让其承担更多与政府合作的监管责任。

以非均衡的权力结构建设实现权力配置效率

大部制“行政三权”的良性配置过程是还权、放权于其他治理主体的过程,“行政三权”的配置质量决定着总体治理结构的质量。“行政三权”结构性变革的过程是权力配置效率不断优化的过程,其目标是实现权力结构的相对均衡,但改革本身却必然是一个非均衡的过程。这是因为,我国传统的权力结构设计模式是在坚持党的领导下,以“民主集中制”和“四个服从”为指导原则,这就使权力结构形成了自上而下的“金字塔”状的辐射结构,亦即形成了决策—执行关系下以“决策权”为中心的权力结构。而处于社会转型的我国及其特有的大国治理模式,使得决策权在总体集中的基础上又不得不呈现地区性、领域性、部门性分化。换句话说,以决策权为中心的权力结构安排在社会管理的各个领域延伸开来。然而,在微观管理职能没有剥离、法制不健全、行政执行力不足的情况下,政出多门的行政乱象就产生了。监督权在改革实践中总是被有意无意地置于相对弱势的地位,多次改革又以行政执行权为重心。决策权的运用在得不到有效监督和约束的情况下,所谓的“一把手”问题也就产生了。大部制改革是一个决策权力集中、综合性决策权力强化的改革道路,要达到“行政三权”既相互制约又相互协调的效果,其重点必然是加强对决策权的控制。在完善决策权力体系的同时,更加注重执行权的过程与效果,监督权的地位与效力,以非均衡的权力建设实现权力配置效率。这就决定了在权力的配置中,监督权的地位必然具有相对的超然性或优势地位,且在改革中需要给予优先考量。如此才能起到权力引导与权力监督的效果。

总体而言,“行政三权”的配置都存在着权力上移、下沉、外转、剥离等要求,都遵循“集分结合”的结构性调整配置原则,应强化核心权力,对权力进行结构性分解,从而实现良性配置。第一,内容性分解。厘清大部门职能范围、权力边界和权力规模,控制权力总量。基本模式为权力和职能清单方法,这在北京等地已有实践。第二,流程性分解。厘清职能与权力的程序性构成,大部制改革在按照组织功能进行整合的同时,更需要按照服务程序进行分解。通过对决策与执行权的内容性分解与流程性分解,寻找权力失范的风险点和监督关节点,实现对应性的制约协调。同时也有助于明确监督者的责任,对于监督失效、监督盲点也更容易发现。第三,核心—外围的结构性分解。该模式可以认清在部门权力结构中哪些是“可选择”的,哪些是“必要的”、“不可或缺的”(徐晓林、朱国伟,2011a)。明确哪些权力可以下沉,哪些必须持有,可以为大部制权力结构调整提供更为科学的指导。只有围绕着核心权力建立起来的机制,才能保证权力结构变动的秩序化以及权力结构的总体稳定,实现“可控的放权式改革”。

防止权力下沉后机构专权的新部门主义

虽然,大部门在政策制定与执行的宏观视野上要优于原有的“部门”。但是,大部制也使部门治理愈发缓慢、笨拙,增加了组织不确定性行为的风险成本。同时,当把部门整合起来,因权力的集中化和组织规模的增大,对其协调和治理也就更困难了。权力结构的调整是责任的再分配,大部门综合性决策权的上收,也必然伴随着决策责任在不同机构和不同主体之间进行了重新划分,将中观、微观决策权的重心下沉至执行或管理机构。在分权、授权治理格局下,行政机构将被分为契约机构、执行机构、管制性机构、供给性机构和服务性机构等(帕特里克·敦利威,2004)。因而,在可能增强机构性的官僚化管理的同时,也必然出现权力单元小型化的问题。

决策权下沉的过程是决策权力主体自我革命的过程,它以监督权的确立、执行主体责任的强化及其评估机制的健全为保障。大部门由于权力总量的增大,信息垄断可能更为严重,部门之间的制约难度加大。而且,在利益的驱动下,政府权力部门化的倾向会向更小的单元蔓延,出现权力司局化、处室化,不断挑战部门行政首长的领导艺术和控制、监督能力。导致副职、归口管理者的专业化管理、技术性管理与政治性官员之间形成信息不对称,继而可能出现执行反制决策,监督机制失效,从而形成部门内的“机构性专权”。通过对核心执行机构、核心执行官员或者政治性官员进行评估,以促成专业自主和政治控制困境的解决是西方放权改革中的基本经验(Nadia Carboni,2010)。因而,在下放权力的时候必须随之进行责任机制的设计,以适应权力下属化和机构化的现实。在大部制改革中,作为中间层部门领导的行政行为,既可能无法体现高层政府或决策部门的意志,也可能无法满足社会、公民的实际需求,因而,可能是最为缺乏效能保证的。这些专司执行的核心机构和人员以及执行机构社会化之后的核心治理机构和核心治理主体,就成为监督与责任机制设定的关键对象所在。

以差别化的动力源实现结构性促进

基于“行政三权”功能性分解的权力结构调整是实现行政自制的重要尝试。不同于西方以冲突性制衡为设计理念的政治三权分立的均权思路,我国的大部制“行政三权”建设强调相互制约和相互协调两个方面,亦即权力关系的调整不仅要实现权力的结构性制约,更要实现权力关系的结构性促进。良性权力结构的特征表现为:具有以公共利益为价值导向的自我再生性;具有主体功能的耦合性;具有外部环境的自我适应性;具有内部弊病的自我修复能力。要使“行政三权”形成相互制约、相互协调的良性状态,根本在于“行政三权”主体的行为动力源于何处,是内生于部门机构,还是外在于部门机构。只有通过不同的动力源,才有可能缓解由大部门内外因利益资源争夺而产生的组织政治冲突及其对“三权”运行效能的掣肘。

差别化的动力源是实现大部门内权力结构配置与机制建设有效性的前提。当前,我国在行政监督方面已有较为系统的制度设计,但监督方主体却内生于行政系统或以行政系统的行政资源为存续条件,使监督机制不仅缺乏监督的动力,也缺乏监督的实质性资源保障,而更多地沦为一种“表忠心”、“献政绩”的行政附和行为(徐晓林、朱国伟,2010b)。即使要求内部单位之间互相监督,其结果必然是互损和整体性的自我损害。利益冲突是相互监督的强大原动力,在利益目标完全一致的情况下,所有形式的监督最多都只具有暂时的和局部的意义。只有在决策、执行、监督三类机构之间建构差别化的利益来源,才会形成相互制约与协调的自我内在动力机制,也才会避免决策执行一体化和监督与决策一体化。在大部制治理格局下,动力源的开发不再限于“行政三权”,治理结构中的不同主体都需要不同的动力源,或成为不同动力源的来源,才能在治理结构的运转与自我调适中起到积极的促进作用,而这也有利于防止治理结构的僵化,从而实现内外互动的结构性促进。

三、大部制治理结构优化的支持机制

治理结构的变革意味着权力授受关系和责任的重置,进而在既有权力结构中的权力主体结构和主体间关系也将发生变化,权力运行过程和机制也都必然产生进行调整的需求,权力结构也将在反向促动下发生嬗变。推进策略的分析更多是宏观的考量,而治理结构优化的机制建设则处于中观或微观层面。机制建设同样需要以内外结合的整体性视角去分析和建构,通过治理机制来优化治理结构,实现协同、有序地治理。

促进权力协同的信息共享机制

信息交换和共享机制,是治理主体间有效互动、合作的前提,是治理结构运转的基础载体。横向整合、纵向贯通的信息系统是部门间与治理主体间协调能力提升的技术支持机制。伴随着大部制组织结构的重组,组织间关系与工作流程的变化必然推动组织间信息互动关系结构的变化,并在政务公开、信息整合、应用协同等方面提出新的要求。但权力的机械限定必然导致决策、执行、监督之间的缝隙,进而导致各项权力的功能性不足。适应信息社会发展,建立决策、执行、监督主体共享的信息系统,作为部门内外治理主体衔接与整合机制建设的基础。开放、对接的信息系统是政府外部治理主体力量的引入机制和嵌入型监督机制,作为一个“链接桥”将若干独立的治理主体连接起来,形成一个准组织化整体。支持和促进治理结构中决策、执行、监督“三权”的协调运行。

信息共享系统包含了大部门内部、部门之间,也包含了政府与社会关系上的信息公开,以及党政系统整合意义上的跨部门信息共享。整合的信息共享系统,可以减少搜寻和获取信息的费用,拓展了决策信息源,改变了决策者的有限理性。特别是虚拟现实技术的运用,使复杂环境下的协作各方或者协调主体形成虚拟在场的网络结构,推动多主体战略合作共识的形成。弱化治理主体由于信息不对称所引起的不平等地位,使平等协商、资源与功能互补、战略协同的多元合作的大部门治理成为可能。借助于信息系统,部门内外可沟通的边界得到了延展,可协调的范围也增加了,缓解了协调机制的限度压力和交易成本负担,从而扩展了组织内合作成员的容量。更为完整的双向监督信息,使得相互监督的有效性也将得到提升。信息共享促进了基于信任的共享性理念的形成,使部际与部门行政协议的履行具有内在的自我实施、自我执行的动力,在一定程度上缓解了“集体行动”的困境。

扩展决策咨询委员会功能的“预决策”机制

在决策民主化、科学化和法制化的目标下,政治协商、政府参事在决策程序中越来越受到重视,但还未形成政府系统与社会系统、舆论系统之间有效互动的决策机制。当前,需完善公众参与、专家论证、政府决策相结合的决策机制,创建政府、媒体、公民和社会组织四位一体、内外互动的群决策机制。群决策机制是治理主体间互动关系的规范化。各利益相关者参与决策本身又发挥了监督和制约的功效,使决策和监督的双重功能得到体现。如果说共享的信息系统是群决策的技术平台,那么,决策咨询机构就承担着组织载体的功能。目前,各级政府及部门大都建立了决策咨询委员会或基于不同工作内容的专家委员会。如关税专家咨询委员会、国家信息化专家咨询委员会、南水北调工建委专家委员会等。可以考虑设立推进大部制治理结构优化的决策咨询机构,将现有的决策咨询委员会改造成为集决策信息收集、决策方案设计、决策方案筛选、决策方案评估、决策效果跟踪等功能的综合性决策辅助机构。在咨询委员会的领导下,加强与政府信息中心、统计局调研队、发改委经济信息中心等机构的联系与合作,协调整合发挥各政府部门内设的研究机构以及政府参事室、社科院、高等院校等机构的决策功能,统筹体制内外的决策研究机构。充分发挥决策咨询委员会的“预决策”功能,作为进入人大及党政决策审议的必经程序,对部门拟进行的重大决策事项、决策方案提交咨询委员会进行可行性评估、审定等。通过“预决策”环节促进决策方案的科学性和民主性,实现决策监督的前置。

质量评估为中心的反向促进机制

行政质量反映着政府行政部门及公务人员完成的行政行为是否有效及其优劣程度等方面的情况,直接决定行政效率能否转化为行政效益或公共效益。行政质量涉及决策系统对政策问题界定的合理性,执行过程的公民感知与主观评价,以及在决策、执行中监督部门对公众意见与需求的反馈,是对决策、执行过程控制效果的检验。因而,行政质量的评估作为社会权力的引入机制,是反向促进“行政三权”的优化配置与有效运行的关键点。这易于发现执行机构的能力真空与短板,使自上而下的政治、行政推动与自下而上的社会需求引导之间形成良性互动。行政质量评估机制为“行政三权”的优化配置以及协调机制建设提供社会标准的来源。有助于从公民、社会的角度来反观内部治理的不足,进而提供外在的动力机制和规范性标准,使决策、执行、监督的功能性整合更为有效。

评估的价值导向规定了指标的选取、权重的设定以及评价主体的构成等。在大部门体制下,应改变原有单一的以经济为中心,以行政效率为主导的评估理念,以建立人民满意的服务型政府为目标模式,强化对公民公共服务满意度、公共服务质量的评估。以公共利益和整体治理结果为导向的价值链评估,不仅可以促进主体间合作和责任的分担,而且有利于从整体上优化行政组织结构,整合行政资源,提高机关行政资源的使用效率。在评估内容上,应重视问题解决过程中各部门、部门之间、政府与其他治理主体间的责任分担与协同状况,将过程中碎化的工作结合起来进行整体性评估,建立以整体性治理任务为导向的评估机制。在总结地方经验的基础上,选择典型区域以及典型服务领域推进以公共服务为主要内容的评估。基于《中华人民共和国产品质量法》、《质量振兴纲要》、《卓越绩效评价准则》等指导性文件,在借鉴国外先进经验和基层实践经验的基础上制定统一的“公共服务质量评价准则”。同时,注意定期清理各种内部、外部的评价和评估活动,缓解行政评估与评估泛滥之间的矛盾,整合内外评估系统,以及评估主体的整合。

治理主体间的法制化协调机制

行政系统内层级性权力协调虽具有灵活性、权威性优势,但往往因为过多的自上而下的行政干预而干扰了监督权和执行权的独立性,不利于部门内部权力运行秩序的形成,限制了自主协调能力的开发,强化了行政依附性。同时,还存在着依赖人际情面的关系协调。作为降低交易成本,形成声誉激励的一种方式,行政人员间的这种协调产生了一种内在驱动的主动协调的效果(徐晓林、朱国伟,2010)。然而,这种非正式协调机制存在稳定性不足和制度化程度不够的缺陷。在我国现行的《税收征收管理法》、《行政监察法实施条例》等法律文件及行政实践中虽已经存在着行政协助,但迄今为止,还没有对行政协助作出系统的法律规定。行政法律法规对合作治理的实践回应更是不足,缺乏资源共享、责任共担等方面的规定。

治理是一个动态的过程,只有相应的动态适应性机制才能使治理系统作为一个整体,保证合作意识与动机的持续性。在一些省份制定的行政程序性法规大多以重大行政决策程序为对象,都未涉及部门内“行政三权”的具体协调问题,未进行“三权”的内容性分解及其对应性的监督与协调。但多主体合作治理结构下的协调需求不再限于大部门自身。需将大部门内外的多元治理主体都纳入其中。目前,应结合《行政程序法》的制定,完善内部行政协作的法律规范,使大部门内“行政三权”走向规范的、主动的、动态的协调。同时,应对合作治理的主体、事项内容、方式、时间、规则等要件进行完备规定。通过法律的形式对合作的范围以及各方权、责、利界限及其冲突解决方式进行规定,采用否定式列举的形式加以限定,实现机构间自我协调的动态治理。这将是降低跨部门、跨主体协调成本,提高行政效率的一种长效机制。

监督力量的信息化整合机制

大部制对于决策与执行机构的整合有助于实现被监督对象的相对集中,但不仅要在功能分解的基础上在大部门内部加强对决策和执行的监督,更主要的是要强化行政系统外部监督权力的有效性。目标是将以人大为中心的体制性监督、纪检监察专门监督、审计等特种监督结合起来,将层级监督与法律监督、社会监督与网络监督等结合起来,形成内外结合的复合型监督体系。现行的监管体制具有条块分割,内外相隔的问题,如纪检监察、财政、住建、审计等相关部门分别对资金使用、工程质量、投资效益、违纪违规等问题具有监督检查的责任。社会监督、政府监督、政党、人大、司法监督系统之间信息共享与机制对接仍然不足。除了纪检监察体制、司法体制等体制性改革以外,更为基础的是改变当前我国监督力量的片段化状态,实现监督权力的逐步整合。总结广东、四川等地人大与政府“联网”在线监督,及北京、上海等地“腐败数字化管理”系统探索的经验基础,借助“金纪工程”构筑全国统一、监督主体间信息共享的信息化权力监管体系,提高监督能力和效力。

按照“公共数据库+政务基础数据库+业务数据库”的模型建立综合性电子监督平台,包括行政权力监督平台(行政审批、行政处罚、行政征收和项目投资决策等)、公共资源交易平台(土地产权出让、政府采购、工程项目等)、公共资金监察平台(社保资金、住房公积金、救灾救济资金、财政专项资金等)、案件处置平台(申诉复议、办案人员库、案件线索库、监督检查、督办等)、网络舆情监控系统(热点分析、信息收集等)等。同时,要注意预防“腐败数字化工程”子系统之间的协调。推进政务公开和腐败预警评估机制、预防腐败信息共享协调机制建设。建设廉政风险评估预警平台,对核心机构和核心人员进行动态跟踪监督和指标性测评,建立电子廉政档案(财产状况、出国出境状况、廉洁从政情况等)。开发群众满意度评价系统,通过网站、移动设备、自媒体与公民、社会形成互动,并对社会反映集中的问题和部门进行重点监督。将公民监督、舆论监督以及党政监督等通过信息系统整合起来,形成监督力量的联动。

治理主体间的责任共担机制

每一种治理结构都有其价值规范,需要相应的治理文化的支持,作为隐默共知的结构性整合机制。大部制的治理结构优化要实现资源共享、利益共荣、相互监督的合作治理格局,其前提是形成责任共担的理念,而这其中的关键是责任共担机制的建立。责任共担是指在公共事务治理的过程中不同主体间的责任分享。基于权责对等的协商对于治理网络的协调而言是一种不依赖外部管理的自我实施机制,而责任共担机制是防止在大部制改革中不合理的责任转嫁,保障市场化、社会化治理主体利益的机制。在大部制改革中,通过跨治理主体的流程再造,岗位间、机构间、部门间及与外部治理机构间通过责任的分解与共担,促进协同配合的治理体系。实现由“三叶草”式的治理模式向相互衔接的“无缝隙政府”、“整体性治理”,转变,使大部门由原来的全面管理向流程化转变,从单一的结果控制转向过程与结果并重控制,从而在组织流程优化的同时,实现治理整体效力与责任的提升。

然而,大部门内“行政三权”的责任结构是不同的,在大部门系统内也存在责任的层次性差异,在决策—执行关系链中,责任的分担也有决策责任、资源保障责任、监督责任和绩效责任之分。同时,在多方协作安排中,各方都承担双重责任。一方面,在合作各方之间建立了责任关系;另一方面,各方又向其管理部门就有关后果、权力及其合作获得提供的资源保持着负责的义务(经济合作与发展组织,2004)。因而,大部制“行政三权”所承担的责任来源的差异性往往也造成了责任之间的冲突,这既需要部门契约监管、提升网络协调能力,也需要建立主体间冲突识别与化解机制、资源保障机制与行为约束机制作为实现责任共担的辅助机制。

四、结语

在改良与建构相结合的思路下,将挖掘既有制度潜能与建构新机制结合起来,力图使研究既有现实可操作性,又不缺乏对发展性价值诉求的回应,以期真正建立起决策科学、执行顺畅、监督有力的权力结构。然而,不可忽视的是,大部制改革不能只依赖“自我革命”,更需要外在的激活与压力机制。大部门内“行政三权”的有效制约协调也依赖一个成熟的、积极的公民社会。社会组织承接能力也将影响着大部制改革的成效。但限于分析的视角与研究重点,我们对作为治理结构关键主体的社会组织、企业组织、公民个体、新闻舆论等未给予应有的分析,这也是将来需要深入研究的一个重要方面。而如何实现权力结构和治理结构优化的目标模式与过渡时期结构安排和机制建设的有效衔接,也是需要进一步研究的问题。

注释:

①这种观点以汪玉凯教授的概括为代表,参见滕晓萌..中央大部门建制改革方案初稿已完成.

②较早将大部制改革与公共治理结构变革联系起来分析的观点可参见迟福林..大部制推动新阶段政府转型.人民论坛,4。

[1]Nadia Carboni.. Professional autonomy versus political control: how to deal with the dilemma. Public Policy and Administration, 25, 365-388.

[2]傅小随..行政决策、执行和监督相互协调改革与地方行政管理体制创新.广西社会科学,12.

[3]经济合作与发展组织..分散化的公共治理:代理机构、权力主体和其他政府实体北京:中信出版社.

[4]赖静萍,刘晖..制度化与有效性的平衡——领导小组与政府部门协调机制研究.中国行政管理,8.

[5]帕特里克·敦利威..民主、官僚制与公共经济学.北京:中国青年出版社.

[6]沈荣华..大部门制改革下一步怎么走.学习时报,3月3日.

[7]施雪华..政府“大部制”面面观.中国行政管理,3.

[8]汪玉凯..大部制不是部门越大越好.中国青年报,3月27日.

[9]王君琦..大部门制改革要避免四个认识误区.学习时报,4月1日.

[10]徐晓林,朱国伟..论我国横向府际行政协调的十大转向.中国行政管理学会2010年会暨“政府管理创新”研讨会论文集.

[11]徐晓林,朱国伟..中央政府核心职能的理论逻辑.复旦学报,6.

[12]徐晓林,朱国伟..解释与取向:运动式治理的制度主义视野.学习与实践,8.

[13]徐勇..内核——边层:可控的放权式改革.开放时代,1.

[14]张国庆..公共行政学.北京:北京大学出版社.

[15]赵爱英..政府行政成本与绩效研究.北京:中国社会科学出版社.

[16]朱国伟..论公共行政战略的理性精神——一种三维理性范式观.华中科技大学学报,5.^

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